منطلقات إصلاح السياسة المالية بالعراق

كمال فيلد البصري

اولا المقدمة: للسياسة الماليةتعد السياسة المالية جزءاً مهماً من السياسات الاقتصادية الكلية (التي تتضمن السياسات التالية : المالية والنقدية والتجارية). فهي تمثل اداة رئيسية للحكومة في توجيه مسارات الانشطة الاقتصادية نحو اهدافها التي وضعتها الحكومة في خططها الإستراتيجية او الانتخابية فضلا عن استخدامها في معالجة الهزات والازمات التي يتعرض لها الاقتصاد . لذلك يمكن القول ان السياسة المالية هي الاداة الرئيسية بيد الحكومة للحصول على الايرادات العامة من المصادر المختلفة على ان يتم انفاق هذه الايرادات في مجالات متعددة منها توفير الامن والدفاع والقضاء والتعليم والصحة والنقل والمواصلات والماء والكهرباء وصرف مرتبات الموظفين والعاملين في دوائر الحكومة التي تقدم هذه الخدمات لمواطنيها. عادة تستخدم الحكومة هذه الايرادات في مجالات الاستثمارات في قطاعات الاقتصاد المهمة وتغيير بنية اقتصاداتها وزيادة النمو والتشغيل . فالسياسة المالية هي مجموعة من السياسات والاجراءات المتعلقة بالايرادات والنفقات العامة والتي تستخدم لتحقيق اهداف محددة (المشار اليها اعلاه ) وتكون الى جانب طابعها الاقتصادي الطابع الاجتماعي والسياسي.تعاني السياسة المالية من عدة اشكاليات تتمثل في :– ضعف الايرادات المالية غير النفطية والاعتماد الايرادات النفطية– الزحف المستمر للتخصيصات المالية التشغيلية على حساب التخصيصات المالية الاستثمارية-اعتماد سياسة الدعم الاقتصادي دون مراعاة لجدواها الاقتصاديه (دراسة الجدوى الاقتصادية).-تعاظم العجز في تخطيط الموازنة والركون بالاخص للديون الخارجية في مواجهة العجزلغرض اصلاح الهيكل المتشوه للسياسة المالية هناك العديد من الملاحظات التي يمكن تناولها بشكل مختصر:ثانيا الاصلاحات المالية المطلوبة:الاحتراز من تقلب اسعار النفطرفع نسبة مساهمة الايرادات النفطية بالتخصيصات الاستثماريةمغادرة الاساليب التقليدية بالتمويل وتنفيذ المشاريع .اصلاح الاجور والمرتباتالدعم الحكوميتأسيس جهاز مركزي للتعاقداحلال موازنة البرامج والاداء محل موازنة البنود .اعتماد شفافية الموازنة الاتحادية .معالجة المديونية . الاحتراز من تقلب اسعار النفطتشكل الموارد المالية النفطية حوالي 90% من مجموع الايرادات العامة (المتحققة خلال العام الواحد) في حين تشكل الايردات الاخرى نسبة 10%) تأتي من الموارد المتمثله بالضرائب والكمارك والرسوم … ألخ. ان الاعتماد الكبير على الموارد النفطيه يضع السياسه الماليه في العراق في خطر تذبذب اسعار النفط (كما شهدنا ذلك في عام 2008 وعام 2014) الامر الذي يتطلب اتخاذ اجراءات من شأنها الاحتراز من تقلبات الاسعار من خلال : الاتفاق على خصم سعر النفط المتوقع خلال الاعوام القادمة بنسبة 10% ووضع الفائض في صندوق الاحتياطات المالية لغرض درئ مخاطر تذبذ اسعار النفط.رفع نسبة مساهمة الايرادات النفطية بالتخصيصات الاستثماريةبخصوص الموارد النفطية حاليا تخصص بحدود تتجاوز ( 70-75%) لتغطية نفقات تشغيلية بحته، وحيث ان النفط يمثل الثروة الوطنية لكل العراقيين في الحاضر وفي المستقبل، نجد من الضروري تصحيح هذا المسار واعتماد سياسة من شأنها صرف الموارد المالية لاغراض المشاريع الاستثمارية حصراً (الالتزام بحقيقة رأسمال يستبدل برأسمال اخر). تبلغ نسبة الموارد المالية النفطية الموجهه لاغراض المشاريع الاستثمار بحدود 25% من الموازنة العامة للحكومة ، وعليه ينبغي اعتماد سياسة من شانها رفع هذه النسبة وبشكل تدريجي وبما يضمن تحويل موارد الثروة النفطية الى مشاريع استثمارية ذات مردودات اقتصادية للجيل الحالي وللاجيال القادمة (كما هو الحال في مجلس الاعمار العراقي السابق). مغادرة الاساليب التقليدية بالتمويل وتنفيذ المشاريع:معظم دول العالمي تبنت “شراكة القطاع الخاص للعام” لمعالجة شحة التخصيصات المالية الاستثمارية لتمويل واعتماد اليات جديد لتنفيذها وهي مطبقة بالدول المتقدمة والنامية على حدا سواء وتعرف هذه الآلية الجديدة بشراكة القطاع الخاص للعام (Private Public Partnership) كما ينبغي العمل على مؤشرات بيئة الاعمال (المتخلفة حالياً) وفق معطيات دراسات البنك الدولي Doing Business Survey باتجاه تشجيع القطاع الخاص المحلي والاجنبي. ويمكن من خلال هذه الشراكة معالجة كثيرمن الاختناقات منها : اعادة هيكلة الشركات الحكومية (وانهاء اعتمادها على الدعم الحكومي)، واعادة النظر بتمويل الخدمات العامة (بهدف رفع كفاءة ومعالجة الهدر). على سبيل المثال ان يكون هناك تخصيص مالي محدد لكل طالب في مجال التربية والتعليم يمكنه صرفه فقط الى المدرسة او الجامعة التي يلتحق بها الطالب. لقد اثبت هذه السياسة المالية قدرتها على خلق وضع تعليمي ارقى، كما يمكن تطبيق هذه السياسة في تمويل الخدمات الصحية. ان هذه السياسة تأتي لتجسيد مبادئ الدستور باعتبار النفط والغاز ملك للمواطنين. وهنالك مقترحات اخرى منها خصخصة الخدمات الطبية المتمثلة بسيارات الاسعاف الفوري، من الخيارات المتاحة ان يجري تمليك العجلات لسائقيها على ان يكون فيما بعد عقد بين السائق ووزارة الصحة للقيام بتقديم الخدمات الضرورية كماً ونوعاً للمواطنين مجانا. اصلاح الاجور والمرتبات:من الاجراءات الاخرى معالجة الاختلالات الهيكلية التي احدثتها غزارة العوائد النفطية ارتفاع الاجور والمرتبات على مستوى الانتاجية وارتفاعها عن مستوى نظيرها بالقطاع الخاص، هذا التفاوت خلق نوعين من الصعوبات الأولى نمو وتطور مشاريع القطاع الخاص المحلي والاجنبي ، والثاني بخلق حوافز الهجرة من الريف للمدينة والتي ادت الى انتشار الوحدات السكنية العشوائية حتى غدت البنى التحتية عاجزة عن تقديم الخدمات (التجاوز على القدرة الاستيعابية). من الضروري اعادة النظر بالرواتب والاجور لتتماشى مع الجدوى الاقتصادية تفاديا للهدر وتفاقم العجز الى مستويات كبيرة (في العام الحالي يبلغ مستوى العجز 27 ترليون.من الضروري اعتماد سياسة الاحالة على التقاعد المبكر, وتعديل قانون التقاعد ليشمل فئات عمرية اقل وتقليص مدة الخدمة التقاعدية (مع وضع حوافز كالمكافئات للعمل بالقطاع الخاص)العمالة الفائضة: لابد من تفعيل القرارات الحكومية السابقة بشأن العمالة الفائضة وتوزيعهم على الدوائر ذات الحاجة او منحهم المكافئات المالية للتوجه بالعمل بالقطاع الخاص. الدعم الحكوميفي ضوء المراجعه تتم المباشره باصلاح سياسة الدعم الحكومي وباسلوب تدريجي وكما ياتي:دعم الشركات المملوكة للدولة فيمكن اتباع الخطوات الاتية :1- الإسراع بإكمال متطلبات تميز العمالة الزائدة في هذه الشركات عن العمالة الفعالة التي تتطلبها العملية الإنتاجية او الخدمية وبأسلوب مهني ونزيه وعادل تتم مراجعته.2- تحريك العمالة الزائدة في الشركات الى مراكز او اقسام تنمية الموارد البشرية تدار مركزيا حيث تتم دراسة واقعهم وتصنيفهم حسب امكانياتهم الى مجاميع وتدريبهم ليتبوءوا مواقع جديدة وحسب سيناريوهات تعد لهذا الغرض وبالتعاون مع القطاع الخاص والجامعات لغرض إعادة تاهيل والاستفادة المثلى منهم.3- وضع خطة يتفق عليها بين الوزارات المعنية بالشركات المملوكة للدولة ومدرائها ووزارة المالية تتضمن التحول التدريجي للشركات المجدية الى الاكتفاء الذاتي وتحقيق الأرباح والاستدامة على ذلك يرافقه تحريك الطلب الوطني على هذه الشركات من خلال تقليص الاستيرادات للمنتجات والخدمات المماثلة. ونقترح قيام اللجنة الاقتصادية بالاشراف والتنسيق والتعاون فيما بين الوزارات والمحافظات لزيادة مستوى المحتوى المحلي للمنتجات والخدمات وتشجيع الصادرات.4- اختيار الإدارات العليا للشركات اعتمادا على الكفاءة والجدارة والامكانية والنزاهة والتعلم المستمر وتفعيل عقود إدارة الأداء للمدراء العامين في الشركات المعمول به في وزارة الصناعة والمعادن لغرض تحفيزهم على الأداء الأفضل وتغييرهم في حالة الإخفاق عن الأداء المطلوب.5- تشجيع الشراكة مع الشركات العالمية والقطاع الخاص وتأسيس شركات خاصة او مساهمة مع القطاع الخاص وحسب قانون الشركات 21 لسنة 1997 بهدف تحديث وتطوير المنتجات والتوسع فيها واضافة منتجات جديدة والتكامل في المدخلات والمخرجات لتحسين سلسلة القيمة والارتقاء بنوعية وكفاءة وتكنولوجيا الإنتاج والخدمات للشركات. واعداد ملفات استثمارية للشركات او مكوناتها لجذب المستثمرين والشركات العالمية وبمساعدة المنظمات الدولية.6- وكذلك بناء قدرات الفلاحين في مجالات التكنولوجيا وادخال الطاقة البديلة (الشمسية) وتشجيع التصنيع المحلي لها وذلك على المديات القصيرة والمتوسطة وبالتعاون مع الجامعات .وكذلك تغيير مناهج الدراسة الابتدائية والمتوسطة والاعدادية في المناطق الزراعية والريفية لتعليم الطلاب مبادئ الزراعة الحديثة وبالتنسيق بين وزارة التربية ووزارة الزراعة. بالرغم من الدعم الكبير الذي تقدمه الدولة للمزارعين نجد ان الاسواق قد تكون خاليه من المنتوج المحلي الا ما ندر حيث ان معظم المحاصيل مستورده مما يتطلب معه وضع شروط محدده للدعم الزراعي وبما يؤمن السلة الغذائية.7- النفط والغاز: الحد من استيراد الوقود وذلك من خلال تفعيل مصافي النفط وتشغيلها بكامل طاقتها لتوفير المشتقات النفطية بدلا من استيرادها والعودة الى تكييف وتنفيذ استراتيجية الطاقة التي غادرها المعنيون بها في النفط والغاز والكهرباء والصناعات المرتبطة. بيع النفط الخام من قبل وزارة النفط الى المصافي بسعر تتم مراجعته بعناية . الاسراع في تخفيض ضائعات الغاز وتجنب حرقة. استخدام بدائل اخرى اكثر كفاءة من الاعتماد على المشتقات النفطية مثل وسائط النقل .8- الكهرباء : ان اجور الكهرباء بالنسبة لدوائر الدولة كبير جدا مما يتطلب توجيه الوزارات والهيئات والدوائر الى ترشيد الطاقة الكهربائية وعدم الاسراف فيها واستخدام وسائل تكنولوجية في تعديل معامل القدرة ووضع حدود للاستهلاك حسب حجم واعمال كل دائرة وتغريم رؤساء الدوائر والمسؤولين فيها عن التجاوز عن الحدود المسموحة . تحصيل أجور الجباية بكفاءة وفاعلية وفق الية محددة لتعجيل استيفاء المبالغ تعتمد التحفيز والمحاسبة .9- دعم البطاقه التموينية :هنالك عدد من البدائل منها توزيع المبالغ المخصصة لشراء المواد التموينية نقدا على المستحقين مما يخلص الموازنة من مصاريف الشراء والتجهيز والتوسيع والفساد . نفضل ايجاد صيغه جديده في توفير ومراجعه مكونات البطاقه التموينية من المنتجات المحلية لتكون اكثر صحية مثل تقليل السكر واضافه التمر على حساب جزء من السكر خصوصا وان العراق يعد عالميا من اكبر مستهلكي السكر في العالم . حصر المستفيدين من البطاقة التموينية على الطبقه الفقيرة والمعدمة واصحاب الدخول المحدوده من الموظفين والعاملين بعد تحديد المبلغ الذي يتقاضاه العاملون في الدولة .1- شبكة الرعاية الاجتماعية :الحاجة ماسة لتطبيق أفضل الممارسات العالمية بهذا الخصوص ومنها تصنيف المستفيدين الى عده فئات تحدد فيها امكانيات كل فئة والنظر في تحويل بعض من هذه الفئات المرشحة من حالة الاعتماد على الرعاية الى الاعتماد الذاتي من خلال التاهيل . مراجعة وتحديث قاعدة البيانات لمستحقي شبكة الرعاية دوريا لكل فئة . مقترح العمل تأسيس جهاز مركزي للتعاقد :تأتي الحاجة لمثل هذا الجهاز المركزي من حقيقة ان التخصيصات المالية الاستثمارية المتوفرة (بالسابق وبالحاضر) لم تجد طريقها للاستخدام الصحيح بسب التلكؤ وضعف بالقدرات الفنية والمهنية بالتعاقد (بشكل سليم) الامر الذي اخر الشروع بمشاريع بالغة الضرورة مثل تشيد المدارس والمستشفيات وتوقف العديد من استكمال المشاريع التي بدأ العمل بها. المقترح يفضي الى وجود جهاز فني متخصص يقوم بالنيابة عن المؤسسات الحكومية بالتعاقد وفقا للشروط القانونية والفنية وبطريقة تتوفر فية كل متطلبات الحوكمة و الشفافية (عند استلام توجيهات تلك المؤسسات). الجهاز المركز المقترح يمكن ان يقوم به “صندوق التنمية والاعمار المقترح” والذي تودع فية التخصيصات المالية الاستثمارية للمؤسسات الحكومية الى جانب اموال اخرى من مصادر مختلفة، والذي يدار من قبل شخصيات متميزة مالية واستثمارية وتعاقدية وهندسية على غرار “مجلس الاعمار ” الذي تم تأسيسة عام 1953.7) احلال موازنة البرامج والاداء” محل “موازنة البنودحاليا موازنة البنود اي ?تم توزيع الانفاق حسب بنود الانفاق اي حسب الغرض من الانفاق بينما موازنة البرامج والاداء تبنى على اهداف معينة والتكاليف المقترحة للوصول الى تلك الاهداف والبيانات الاحصائية التي تقيس مستوى انجاز. موازنة البنود المعتمدة حال?اً هي آلية للرقابة ولضبط الانفاق اي عدم تجاوز الصرف للحدود المسموح ب?ا و ?ي لا تستخدم مقا??س وقواعد لتق??م الاداء وتحل?ل العائد والكلفة. بينما موازنة البرامج والاداء تعتمد تبو?ب حد?ث لحسابات الموازنة ?عطي الا?م?ة والترك?ز على البرامج الحكوم?ة وما تقوم به الحكومة من برامج واعمال ول?س ما تشتر??ا من سلع وخدمات اي أن?ا تركز على ال?دف ذاته ول?س على وسائل تحق?ق ال?دف . لعل من ابرز الفروق بين موازنة “البنود والبرامج” هو معالجة الهدر المصاحب بالتخصيصات (ففي حالة موازنة البنود تعتبر الوحدات الحكومية ان التخصيص على بند معين بمثابة حق لتلك الوحدة وعليها ان تصرفه كاملة حتى وان لم تكن هناك حاجة فعلية للصرف وهي تعتمد التقدير بالقياس الى السنوات السابقة)، في حين في ظل موازنة البرامج والاداء يكون هناك انفاق على مستوى البرنامج بشكل عام وليس البند وان اعداد البرنامج يتطلب التقدير الصحيح للتخصيصات المطلوبة للإنفاق وفق أسس علمية صحيحة.اعتماد شفافية الموازنة الاتحاديةبغية مكافحة الفساد وتحقيق كفاءة استخدام المال العام، نقترح اعتماد الشفافية في اعداد وتنفيذ الموازنة وبحسب الخطوات التالية:اولاً: البيان التمهيدي للموازنة: تكشف هذه الوثيقة عن معلومات واسعة لمقترح الموازنة للسلطة التنفيذية, فهي تحدد توقعات الحكومة الاقتصادية وايضاً الدخل والنفقات والديون المتوقعة.ثانيا: مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية: هي مجموعة الوثائق المقدمة من قبل السلطة التنفيذية الى السلطة التشريعية حتى تتم الموافقة عليها, توضح تفاصيل الايرادات والتخصيصات التي يتم عملها لكل الوزارات والتغيرات المقترحة في السياسة المالية والمعلومات الاخرى الضرورية لفهم الموقف المالي.ثالثا: الموازنة المقررة : هي الموازنة التي يتم اعتمادها من قبل السلطة التشريعية.رابعاً: التقارير الدورية: تشمل هذه الوثائق على معلومات حول الايرادات التي يتم تجميعها والنفقات الفعلية التي يتم صرفها وكذلك الديون المستدانة على المستويات المختلفة, التي يتم اصدارها كل ثلاثة اشهر او كل شهر.خامساً: المراجعة نصف السنوية: تحتوي هذه الوثيقة على تحديث شامل بشأن تنفيذ الموازنة, من منتصف العام المالي, وبما في ذلك مراجعة الافتراضات الاقتصادية الرئيسية في الموازنة والتوقعات المحدثة لنتائج الموازنة.سادساً: تقرير نهاية السنة: تعرض هذه الوثيقة حسابات الحكومة في نهاية العام المالي وتشمل تقييم التقدم الذي تم نحو تحقيق اهداف سياسة الموازنة.سابعاً: تقرير المراجعة: صادر عن جهاز الرقابة الاعلى الخاص بالدولة, وتعمل هذه الوثيقة على فحص سلامة واكتمال حسابات نهاية العام للحكومة.ثامناً: موازنة المواطن: هو اصدار بسيط واقل فنية من موازنة الحكومة مصمم خصيصاً لنقل المعلومات الرئيسية للعامة.